九三宝山区委

公交规划是落实公交优先的重要环节，是优化社会资源的必要手段，公交规划和决策事关人民群众的切身利益。《宝山区公共交通专项规划》已经有关部门和专家评审，区政府2007年6月批准实施，此外区有关部门还制订了公交线网、设施和枢纽站等专业性规划。最近以来，市民不断对我区公交规划和线网的撤消、缩线和新辟等举措提出质疑和批评，其关键在于公交规划和决策的社会公众知晓度和参与度很低，公众利益难以得到体现和保护。市民反映说：由少部分不乘公交车的人决定大部分乘公交车人的命运，显然有悖于政府决策的透明、科学和民主要求，有悖于服务政府的宗旨。

1.决策在先，征询在后

《2007年第二批公交新辟、延伸、调整计划征询意见稿》已由市城市交通管理局公诸于众，涉及我区也有多条线路，但问题是这些线路规划决策缺乏透明性和民主性，缺乏公众的知晓、参与和支持，因此提交计划的前提经不起检验；其次是“征询意见”公布日期是9月5日，但是其中207和217路早在5月8日、201路在6月20日、53路在7月21日就已停止运行。此外，淞盛线于9月23日改为宝山10路，运行长度由原先的17公里缩短到7.5公里，缩线56%，24日才上网公布，决策缺乏必要程序，仓促出台，不容商量，引起市民特别是盛桥地区市民的强烈不满和批评。决策实施在先，征询意见在后，反映了管理部门的思想理念和工作作风问题，应该引起高度重视。

2．决策欠周，资源浪费

宝山11路是区政府为了与炮台湾湿地公园配套而开辟的新线，全长5公里，属上海最短的线路之一，是101路的三分之一，159路的五分之一，但票价都是2元，加上换乘则需要4元以上，市民出行成本较高。目前的运行基本上都是空载，平均百公里营业收入仅160元，加上两辆新车投入近百万元及人工费用，距企业成本532元相去甚远。主观动机背离客观效果，造成了社会资源的浪费和市民的不满。

101路由于受五钢职工减少和轨道交通的影响，年乘客减少三分之一，乘客主体早已转变为淞宝地区市民和周边企事业单位职工，由于该线路始末站设置不合理，以不变应万变，市民需“摆渡”换乘，很不方便，造成了“世纪联华”门口自行车和“黑摩”如云的局面。多年前，与101路始末站相同的90路也面临同样情况，市民曾联名写信给时任市长徐匡迪要求延伸，而后90路延伸到淞宝路。此举方便了市民出行，降低了出行成本，增加了公交营收，一举多得。为此，本着以人为本和与时俱进的理念以及建设资源节约型社会的目标，我们建议将线路进行整合，撤消宝山11路，并将101路延伸到炮台湾湿地公园。宝山11路问题反映了公交规划决策的科学性和民主性存在的不足和缺陷，有关部门应进一步引起重视。

（二）公交行业定位矛盾

公交是一个社会性、公益性、服务性和窗口性的行业，北京和全国许多城市都已将公交明确为公益性事业。目前上海的定位却是：“行业的公益性，营运的市场化”，使公交行业具有企业和公益的双重身分，定位不清晰。公交企业一方面要承担社会公益责任，另一方面又必须自负盈亏，交纳税费，顾此失彼。在利益的天平上，往往向企业倾斜，有时不得不损害社会和公众利益，其关键源于此。如社会公交企业，大部分实行单车承包制，为了经济效益，少数司售人员不惜违反交通法规，闯红灯、逆向行、乱停靠、赖车站、抢乘客，服务态度不尽人意以及车容车况差、冒黑烟等现象时有发生。再如51路是连接宝杨客运码头、吴淞客运中心和市中心的水陆交通枢纽的重要组成部分。公交为了减轻经济负担，既未听取市民意见，又不与水路客运部门沟通协商，计划改线绕开吴淞客运中心，引起宝山和崇明市民一片哗然。吴淞客运中心旅客出行不便问题，有来已久，曾多次被媒体批评，如果51路改线，势必进一步加剧市民“出行难”，有悖于“以人为本”理念和宝山城市规划原则。当前，宝山市民出行问题尚未得到根本解决，要改变现状，必须给公交正确定位，确立公益性事业性质，注重考核社会效益、服务质量和安全运行。

（三）出行成本居高不下

上海是全国出行成本最高的城市之一。目前市有关部门出台的“换乘优惠”将简单问题复杂化；“七十岁老人免费乘车”又将复杂问题简单化，这些举措都未经听证或征求意见，仓促出台，引起社会各界的质疑和批评。我区城乡一体，尽管部分区域公交车实行2元一票制，降低了出行成本。但尚有50% 的线路票价仍居高不下，特别是郊区线路甚至不降反升，如淞罗线，原先普通车全程3元，上班族每月支出132元。现在全部置换成空调车，一刀切，票价翻番，每月支出高达264元，如果按照月收入1500元测算，竟占到17.7 %，（而香港仅占4%）如需换乘则成本更高。市民经济负担如此之重，反响如此强烈，我们感到心情沉重。

二．三点建议

（一）尊重民意，完善机制

中共十七大报告指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策，原则上要公开听取意见。”公众参与决策机制，无论是提高决策的科学性、民主性和决策本身的质量，还是提升决策的合法性，以及落实以人为本的民本精神都有积极意义。这是加快推进重大事项决策科学化和民主化的重要体现，也是求真务实工作作风的体现。政府理应是公共利益的代表，问计于民、服务于民、造福于民，最大限度尊重绝大多数人的意志，体现绝大多数人的意志。

目前，政府征询民意基本上都是采用网络调查方式，虽然具有方便和成本低等优点，但是也存在明显的缺陷，其关键在于面很窄。民意调查是一个具有法律意义的社会活动，网络调查与真实的民意调查还有距离，它只能作为一种补充。中国社科院专家指出：不是所有的人都能上网，既然要听取意见，就一定要去找那些表达意见比较困难的人和影响最大的人。

公交规划决策应进一步增强透明度和公众参与度，扩大信息载体，重视直接听取大多数利益相关人员的意见，特别是乘客的意见。宝山巴士日均客运人数37万人次，年高达1.35亿人次，这些乘客是公交服务和直接利益的主体，应高度重视他们的意见、呼声和建议。有关部门可以采取面对面沟通对话方式，也可以采取问卷调查等多种形式，这是最具真实民意调查。有关部门还应该采取听证会和座谈会听取意见，但关键在于对民意的认知，注重实效，防止注重形式走过场而徒有虚名。2007年政风行风测评，公交实例调查组在某镇召开座谈会，有关部门也很重视，组织许多代表参加，结果全是村书记和主任，这些领导出门有小车，从不坐公交车，民众的艰辛和呼声无法真切体验，对公交的建议无从谈起。同样，在社区类似广泛性和代表性问题也时有发生。

只有进一步落实社会公众对公交的知情权、参与权、表达权和监督权，才能避免公共权力的强势，避免“有权力无程序”、“有权力无责任”和“权力在行使中的随意性而导致公众利益的不尊重和侵害。”

（二）加大扶持，注重监管

1．加大扶持力度

2007年7月12日市政协专题调研公共交通，蒋以任主席指出：“公共交通与百姓关系最密切，政府应该多承担一点！”“两定四优先”的北京模式关键之一就是“财政扶持优先”。公共财政主要来自于税收，它取自于民，也应该用之于民，以解决公共问题和满足社会公共需要为出发点，让民众多受益。在美国公交资金中，只有37%来源于票款收入，其余5%来自联邦政府，21%来自州政府，31%来自市政府等政府补贴，同时通过商业税收等收入补齐，而且公交行业几乎没有纳税义务。近年来，我国许多城市都加大了公交扶持力度，仅以宁波为例，该市已累计投入3．8亿元，并减免各项税费2585万元。我市外环线以外的大部分区都分别投入上亿元，建立公交发展专项资金和公共财政扶持政策。南汇和奉贤区则进一步将“村村通公路”工程细化为区和镇两级政府财政共同承担。

宝山巴士是拥有4000余名职工和近1000辆公交车的大中型国有企业，为公益事业做了大量工作，两年来累计投入2亿元更新车辆，取得了良好的社会效益。与此同时，企业也承受了巨大的经济压力，2007年亏损达3700万元，其中员工工资占50%，燃料占23%，贷款利息、折旧和维修占20%，2008年亏损将进一步扩大，企业面临形势十分严峻。

为此，建议区政府加快落公交发展专项资金，并建立资金长效管理运行监督机制，同时积极推进减免公交企业税费等公共财政扶持政策。

公共财政补贴应该注重实效，注重民众受益，注重改善乘车环境、运行环境和服务环境，比如：

(1) 车辆更新补贴；

(2) 侯车亭建设、维修和保养费用；

(3) 新辟、延伸和延时线路补贴；

(4) 公交始末站建设、改造和维修费用

(5) 承担社会效益的公交线路补贴等等。

2．加强监管力度

公交补贴不是回到政府大包大揽的计划经济模式，区政府应建立公交考核激励机制，确保服务优良、安全舒适和方便快速；其次，强化对公交企业的资金监管力度，充分发挥公共财政的投资效益，确保民众受益；第三，促进公交企业自挖潜力，节能降耗，提高经济效益；第四，推动公交机制改革，突出管理抓效率。

我区公交由国有和民营企业构成，除宝山巴士外，还有金龙、东梁、杨客和亚通等民营企业，层次参差不齐，评价褒贬不一。为此，建议建立由政府管理部门牵头，规划、交警、市政、公路、街镇及公交等部门组成的联席会议制，协调、推进和落实“公交优先”工作；其次，建立由宝山巴士牵头，各公交企业组成的行风建设小组，协调和促进我区公交行风建设工作。

3．确保路权优先

宝山是上海道路环境最差的区县之一，究其原因是大量集卡充斥于快速道和主干道，条条车道跑集卡，社会资源分配不公，给公交运行速度和乘客安全造成很大的压力。确保公交优先，必须落实“路权优先”，区有关部门应加快在逸仙路/同济路、蕰川路等快速道上推进公交专用道工程。

（三）降低成本，方便出行

1．降低出行成本

公交主要是为低收入群体服务的，“公交优先”首先应从降低市民出行成本开始，降低出行成本最直接的措施就是降低票价，“北京模式”用一句话概括叫作“便宜才是硬道理”，言简意赅。目前，市有关部门正在酝酿降低郊区线路票价举措。我区应该在原已实行2元一票制线路的基础上，加快推进速度和覆盖面，将区域范围内的专线车全部转换为区域公交车；将跨区域范围但仍需保留多级票价制的线路上，配备一定比例的非空调车，让市民有更多选择，使市民得到更多实惠。

2．推进方便快捷

便捷是市民出行的基本要求，随着城市发展和轨道交通的推进，公交线网的必要调整是不可避免的，关键要以人为本，科学和合理地处理好地面交通与轨道交通的关系。轨道交通具有快速、准时和量大等优势，但票价较高，如相同距离，101路2元，轨道3号线则要4元，每月需要多支出88元，且运行时间相差无几，这也是101路每天上下班人时满为患的原因所在。其次，轨道交通设在主干道上，大多数市民需换乘或“摆渡”，加大不便和成本。地面公交受道路交通条件的制约，速度较慢，准点率低，但是线路深入社区和农村，市民出行较方便。地面交通与轨道交通应相辅相成，以满足不同层次的市民的需求，这符合我区城乡一体的多元化结构特点。市政协人口资源环境设委员会提出：政府部门应以方便市民出行为本，突出民生需求，强调政府提供公益性服务责任，在时间、空间上慎重处理公交线网的优化问题。“适者生存”，公交企业应该适应新形势，善于创新，扬长避短，不断调整经营理念和思路，使公交进一步贴近市民，贴近社区、农村、学校、商场、医疗、文化、公园和企事业单位，使市民出行更为便捷。

3．扩大服务内容

“公交优先”可以进一步延伸服务，比如开通旅游巴士。卢湾区曾在2007年开通区内免费旅游观光车，很有创意。我区原有旅游资源如海军博览馆、淞沪抗战记念馆及罗店老镇等，加上近年来新建的炮台湾湿地公园、罗店北欧新镇、东方假日田园和顾村公园等景点，这些都是值得旅游休闲地方，但是市民普遍反映交通不便，社会资源价值尚未得到充分发挥。建议开通环城旅游巴士，实行2元一票制，始末站可设在吴淞客运中心。旅游巴士同时兼顾市民出行，这对于我区的社会发展无疑是有利的。

公交问题事关广大人民群众的切身利益，我们相信，通过加强和完善公交决策和运行机制，把群众呼声作为第一信号，把群众需要作为第一选择，，把群众满意作为第一标准，我区的“公交优先”工作一定能进一步得到落实和推进。