关于合理推进0-3岁幼托体系的建议
党的十九大报告将“幼有所育”作为我国的重大民生目标纳入到保障和改善民生部分，构建并完善托育服务供给体系，是确保“幼有所育”能否实现的关键举措。Daycare是西方国家针对婴幼儿托育的一种模式，当前，在发达国家的人口政策以及经济、社会、教育等政策背景下，0-3 岁托幼公共服务的发展不仅是家庭所需、政府所思的问题，也是国家社会经济可持续发展的必然要求和鼓励生育政策落实的必然结果。
国际趋势是将托幼服务事业放到更加广阔的视野，重视其公共产品和服务的属性，重视其与妇女就业、家庭经济收入、男女两性平等、鼓励生育等经济社会和人口发展目标的关系，并将包括3 岁以下在内的托幼服务作为重要的公共服务内容，把托幼政策作为一项涉及人口、社会、经济和教育的综合性政策加以重视。
一些发达国家已建立起相对完备的家庭政策体系，其中包括涉及0-3 岁婴幼儿照看和教育的托幼服务体系，政府制定有利于家庭的政策，提供价格适宜并且保证质量的公共照看机构，不断提高托幼服务水平等。帮助幼儿父母解决托幼问题，为妇女发展创造平等就业的机会和环境，成为大多数国家制定实施托幼政策的重要目标，也成为更多国家帮助父母尤其是母亲取得工作家庭平衡的公共政策选择。
一、 中国在0-3岁托育方面存在的主要问题：
1、0-3岁儿童入托率低，全国平均水平为4%。而在经合组织（DECD）国家，3岁以下儿童入托率达到33%，特别是部分北欧国家，这一比例甚至高于45%。
2、传统观念对0-3岁儿童育托难接受，爷爷奶奶外公外婆成了主力军。
3、儿童育托机构少，有资质、优质的育托机构更是少之又少。
4、政策层面，对0-3岁育托行业缺乏有效鼓励措施。
5、师资力量缺乏，有资质、有经验、有爱心的育托老师严重不足。
二、上海宝山区在3岁以下托育方面的现状
2020年8月29日上海出台《上海市托育服务三年行动计划（2020-2022）》的通知，主要举措包括：增加托育资源供给，丰富托育服务类型；健全管理规范体系，推动托育行业发展；加强专业培养培训，打造托育服务队伍；深化教养医结合，提高托育服务质量；强化统筹协调、加强宣传引导、优化经费投入。总体而言，上海在托育服务方面，走在了前列。
宝山区2020年全区共有2-3岁幼儿约1.6万人，入托资源包括公办、民办幼儿园托班及专业托育机构，能满足2080名幼儿入托需求，占幼儿总数的13%。
设有托班的幼儿园共有48个，共设托班56个，可招收1120人，实际解决入托人数848人。其中民办幼儿园有38所幼儿园开设44个托班，招收705名幼儿；公办有10所幼儿园开设12个幼托班，共招143名幼儿。目前宝山托育一体幼儿园占总幼儿园数的27.9%。
截至2020年12月，宝山区共有取得“依法开展托育服务的架构的告知书”的托育结构共23家，共设托班48个，应招960名幼儿，实际招收515名。
宝山区教育局对托育问题十分重视，设立区托育服务指导中心，设立7家早教基地、11个早教指导站、108个社区宝宝苑，打造“生活化早教”特色品牌项目。还以机关幼儿园为主作为03育儿研究基地，对托育机构从业人员加强培训，提供交流学习平台。区托育服务指导中心组织了专业化队伍，对辖区内托育园进行监管。
宝山区托育系统目前存在的问题包括：
一是私立托育机构生存状态堪忧，私立托育机构23家中只有1/3能维系运作。一方面受疫情影响导致招生不足，另一方面私立托育机构运营成本较高。一个班20个小朋友，按照11.7人/1个老师的要求配置，要满足2个教师，1个保育员的要求，教师人数得增加，也增加了人力成本。私立托育机构是盈利机构，只能提高收费，这样就形成非良性循环。
二是许多未经教育部门认可的外部培训机构，也招收03幼儿，这些机构虽经工商部门颁发执照，但却没有教育部门认可，属于“有照无证”。这些外部培训机构常采用办卡或交年费方式，在疫情期间，部分机构老板“跑路”造成很多维权纠纷。这一现象给整个托育生态系统带来负面影响。
三是03托育园没有专门的送餐点，03孩子学生餐应该特配，现状是03的孩子配餐只能外卖，外卖点一般都符合教育部门要求。
三、发达国家的经验借鉴
发达国家在0-3岁托育方面值得借鉴的内容包括：
瑞典：建立由教育部门管理的统合早期保育和教育的行政管理机构，出台国家统一的教育保育课程，整合共建保教队伍，构建保教管理监督体系，优化保育收费并主要根据家庭收入制定标准。
法国：：有一些2到3 岁幼儿可以在免费幼儿学校上学；托幼园所形式非常灵活多样；每种照看形式都能得到相应育儿补贴；政府在扩大托儿所容量的前提下鼓励企业办托儿所，以满足职工孩子就近入托的需求。一方面注重增加托儿机构容纳幼儿的数量，另一方面也继续发展多种类型的适应家庭多样化需求的集体照看方式，并鼓励企业办托儿所。，法国政府同时也注重父亲的育儿参与，并强烈推进父亲育儿休假制度，以利于母亲产后回归工作和保障家庭领域的性别平等及妇女就业权益。
日本：从历史上看，日本对托幼公共服务的重视也经历了较长时期，政策一贯性和持续性较强，且近年来政策出台的密集度也较高。从1993年开始，政府对设立保育设施的企业每年支付不低于360 万日元的“企业内托儿补助金”，并要求企业从1995 年4 月开始给享受“育儿休业”的女职工交纳社会保险金。2001 年，在内阁府通过的《支援工作与养育子女兼顾的方针》中规定，企业实行有利于妇女兼顾工作与育儿的多样化雇佣形式，为妇女提供相应待遇和弹性工作时间，并灵活运用“育儿休业”和产假制度等。2016 年，内阁府、厚生劳动省出台《关于企业主导型保育事业的实施》及《企业主导型保育事业费补助金实施纲要》等规定，对企业办园标准、师生比例、补助等内容进行了详细规定。同年，内阁会议批准日本“一亿总活跃计划”，其中包括新增工作和育儿两立支援、对企业办园进行资助、普及认定儿童园等内容。
上述国家的0-3 岁托幼公共服务理念和政策措施，对促进儿童发展、提高妇女就业率和总和生育率、促进社会经济发展进步和社会公平，都起到了较好作用，各国历经时长并经过各界政府接力式传承改革，取得较大成效，其经验值得思考和借鉴。
1. 国家和政府的理念建立在托幼是公共服务因而政府有义不容辞的责任这一认知和共识的基础上。上述国家在托幼服务政策理念上的共性特点是，不仅仅将托幼服务作为教育政策，而且还将其作为家庭政策、社会政策的一个重要组成部分。正因为认识到这一点，很多发达国家的政府都不遗余力地重视托育公共服务政策，并将其作为政府不可推卸的责任。
2. 政策的一贯性、连续性和持久性特点明显，有的政策甚至用法律形式加以固定，并着重加强管理体制建设。尽管上述各国在长期以来经历了不同的政党轮换、执政者变更，但基于托幼公共服务对于国家利益的认识，不同的政党和政府对托幼公共服务的重视如出一辙，相继出台了相关政策措施，促进了托幼公共服务的不断发展。上述国家都有专门的部门或部门联合来管理和监督托幼事业发展。无论瑞典、法国，还是日本、韩国，都有专门机构管理托幼机构，并对该机构的责任和义务加以明确规定。瑞典的经验特别值得借鉴，1996 年就将所有儿童早期服务工作由国家健康与社会事务部转归教育和科学部门管理，同时在国家层面建立独立监督机构监管市政府和政府管辖的早期教育保育机构。
3. 国家财政支持托幼园所和家庭。上述国家托幼政策的制定实施和托幼事业的发展，都离不开国家财政的强有力支持，瑞典、法国对家庭政策的财务资助在国际上成为榜样，而日本近年来在整备育儿环境、增加托幼园所数量和提高质量上也下了不少功夫。由于有托幼服务是公共服务、政府有直接责任和义务促进托幼事业发展的理念先行，政策制定和实施过程中财政对托幼机构和家庭育儿的支撑，不仅必不可少，而且也成为理所应当。
4. 托幼服务类型比较多样、时间灵活，这也体现出托幼为家长服务、为妇女就业和妇女发展服务的一个定位。瑞典、法国历来都比较重视托幼服务类型和照看时间上适应家庭的多样化需求，日本近年来在这方面也有很大突破，在托幼类型多样化、时间灵活、照看方式灵活上设身处地考虑家庭实际需求，因此3 岁以下幼儿申请保育的比例也有较大提高。
5. 托幼一体化或者向一体化的努力倾向明显。发达国家都意识到0—3 岁幼儿的照看和教育是不可断然割裂的整体，在管理上托幼一体化也是解决二者割裂的最终途径。因此，以瑞典法国为代表的国家都已走在托幼一体化道路上，韩国和日本也逐渐认识到幼保分离的局限和问题，并不断在开展一体化的实践探索。
四、建议
1、政府、市场和社会多主体协同提供幼托服务
公共政策推动是发展幼托服务体系的制度保障。政府推出经济、时间和服务政策以支持家庭抚育。劳动与社会保障制度的设计应该考虑到如何促进现有的产假制度落地，应针对育龄劳动群体制定富有弹性的工作时间，应采用财政手段为幼儿家庭提供特定阶段的收入补贴。
明确幼托服务在社会事业中的意义，建议将幼托服务事业纳入国民经济和社会发展的总体规划中，制定实施幼托服务发展的专项规划。明确政府对幼托事业的总体责任，明确管理体制与管理机构的权责。
建议建立行政审批制度。对于高度专业化的幼托服务业，建立行政准入制度是必要的，要根据不同类型服务主体的实际能力分类制定行业和准入标准。
建议明确政府应承担的财政责任以及政府主办的公办幼托机构的比例。明确规定中央和地方的财政责任的划分，将涉及资金纳入中央和地方各级财政公共服务预算。
建议政府引导产业发展。明确社会、市场力量参与服务的合法权益边界，明确社会力量兴办幼托机构的政策支持，引导高等院校培育相关专业人才。
2、构建安全、规范的育托机构管理体系
建议构建完善儿童保护措施，明确各类主体违反法律的责任和后果。法律的示范效应是通过刑罚惩戒产生实效的。近期出现的多起幼托机构的虐童事件均以不法行为的直接实施人受刑罚而终结，其他相关责任方却没有受到严惩，违法的低成本会引致不法事件屡禁不止。
在育托机构安装监控设备，利用app软件连接家长端口，可随时查看宝宝在育托机构的状况。
政府管理部门明确规定幼托服务质量评价制度，确立主管部门督导制度，引入第三方评价制度，定期对服务主体进行审核。同时建立幼托机构专项意外保险，减轻幼托机构的风险，这项保险可以采用机构缴费和政府补助相结合的方式。
规范早期教育机构，建立早期教育教师从业标准。国家相关部门应尽快研究出台０－３岁儿童早期教育教师的从业标准，明确规定早期教育教师接受培训或者拥有资格的最低标准，并将早期教育教师设置为教师身份，通过教育部门依据考核结果认定其０－３岁儿童早期教育教师资格，获得职业资格证书，持证上岗。
3、改善老师的薪酬水平，加强师资力量的培养
育托老师的收入低是造成行业人才短缺的重要因素。建议对正规的育托机构，政府可以从税收或财政补贴等方面进行支撑。切实提高育托老师的收入。
大专院校建立专门的育托专业，让掌握儿童心理学、儿童营养学等多学科专业人才充实到育托队伍中。
需要开发适合０－３岁儿童早期教育专业的教材。目前早期教育已有部分教材，但仍需要成体系的开发，涉及０－３岁儿童的保育、教育、家庭教育指导等相对全面的内容。加快教材开发，提高教材质量是适应早期教育师资培养课程的重要手段。
4、针对宝山区具体的问题的建议措施
一是对教育部门认可的03托育结构一定的财务补贴或减免税收、减免房租等方式保障其运行，尤其在疫情期间，关注托育机构的生存状况。静安区采用政府购买服务的方式，可以借鉴。
二是对各类培训结构若涉及早教或03托育业务，应取得工商部门及教育部门的双重认可，对其收费方式可以实行按月、按天甚至后收费模式，防止出现经济纠纷。
三是政府设立、选定03配餐点，全区统一配送。
（执笔人：吴英彦）
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